6月25日,在第31个全国土地日之际,由北京城市规划学会国土空间规划研究中心主办,北京市城市规划设计研究院承办的“国土政策对话”第2期论坛在北京市规划展览馆圆满召开,会议聚焦规划治理视角下土地要素集约高效配置的政策研讨和案例交流。会议采取线上线下相结合方式,北京市规划和自然资源委员会、北京城市规划学会、北京土地学会的领导同志,中国国土勘测规划院、学会成员单位及行业企业专家学者共20余位同志现场参加会议。本次论坛主题从上一期的存量工业用地拓展到全域土地要素,围绕党中央、国务院高度重视的土地要素市场化配置改革工作,一同探讨改革方向与着力点。希望通过本次论坛对话,大家能在线上线下的沟通交流中,为北京与全国土地要素市场化改革工作汇集力量。北京市规划和自然资源委员会副主任杨浚对出席论坛的规划专家学者表示欢迎并致辞:随着分区规划批复与控规全面展开,北京已构建起三级三类的国土空间规划体系。在总规实施第一阶段,城市规模控制已取得阶段性成效与历史性突破,面向“十四五”、总规实施的第二阶段,全市土地资源要素调控的核心更加关注城市空间与功能结构的优化重组,有序提升资源要素利用的结构、效益与质量,转变城市发展方式。北京去年11月印发《推进土地要素市场化配置工作方案》,“十四五”规划将“推进土地要素集约高效配置”作为深化重点领域改革工作中的第一条任务。土地要素改革工作需要在空间资源优化配置的总体框架下,统筹好社会、经济等多维目标,激发全社会创造力和市场活力,为高质量发展提供关键制度动力。论坛共分为“主题发言”与“圆桌对话”两个部分,权威专家、一线从业人员基于不同视角,立足实际的案例与政策,交流了对土地要素市场化改革工作的认识,探讨了政策改革的方向。全国各地在推进存量土地集约高效配置都有尝试和探索。北京老国企改造可以借鉴广东的两个案例,广州联合交易园、深圳宝吉工业区通过产权人出地、市场出钱、政府出政策的方式形成多方共赢局面。从各省来看,广东省早在2009年就探索“三旧”改造,走出了一条政府引导、市场运作、共建共治共享的路子,上海市、浙江省推动城镇低效用地再开发和工业用地盘活都有一定探索。总体来看,低效用地再开发呈实施主体逐步多元化、资金投入逐步多渠道、再开发模式逐步多样化等特点,改造方式包括综合整治、功能改变(改建)、拆除重建等。推动存量土地集约高效配置,要坚持以人民为中心,以破解城市品质不高突出问题为导向,推进总规实施,促进国土空间布局优化、结构调整、集约高效。在具体实施路径上,有4点建议:第一,开展存量建设用地摸底调查评估;第二,强化规划引领,统筹推进片区改造;第三,创新制度设计,探索灵活的规划土地支持政策;第四,因地制宜,探索多种模式。市民化是城市化的首要任务,人力资本积累是经济结构升级、实现高质量发展的关键支撑要素。在城市化的过程中,新市民聚集在都市边缘区成为“城中村环”,形成中心城区与都市边缘区之间的“新二元结构”,已成为我国发达城市高质量发展的共性难题。破解这种新二元结构,需要注重新市民的诉求,不仅要从社会治理角度解决新市民住房及其衍生的社会问题,也要从空间治理方面完善城中村治理。应推动规划治理研究范式转移,以公共利益作为价值导向,以人民为中心平衡多元利益关系,探索规划项目的公共利益评估制度,建立城中村更新与非户籍人口可支付住房联动解决方案,将新市民可支付的隐形住房市场显性化,提高城中村更新的“包容性”。低效用地的成因涉及规划弹性不足、历史问题复杂、监管缺失等综合性问题,需要多方合力,建立从“规划-计划-供应前期-供应实施-监管-退出”的健全土地全周期运营机制,实现高水平规划、高质量实施、高标准监管、与高效益发展。在规划环节,应加强规划统筹,通过立体规划、弹性规划等方式促进业态融合发展,加强规划的精细化管理。在计划编制环节,通过将低效用地纳入政府土地储备优化土地资源配置,推动供地计划精准匹配重大项目,实现“供给引导需求”。在供应前期环节,应加强对产业用地的项目遴选,探索对重要项目实现“带方案供地”。在供应实施环节,通过立体规划、立体一级开发、三维地籍管理的方式实现立体供应,并探索引入二三产混合利用,全链条、多层次的产业空间供给等多元供应方式。在评价、监管和退出环节,通过土地供应合同+产业监管协议+建设质量监管协议的三个文件,实现规范化、标准化、易执行的监管机制。最后,从规划、供应和监管角度,介绍了转型升级时期重要地标项目——“前海国际金融交流中心”的全周期闭环管理实践。应从三个“因”的角度看待在规划视角下推动土地要素集约利用。一是"因"时制宜看集约概念的变迁,集约最先只针对耕地,之后经历了从布局合理和结构优化,到突出合理利用为前提,再到强调合法合规的概念变化,在高质量发展的背景下,土地的高效配置更应统筹公平、效率、绿色、美好、安全等多元目标。二是"因"地制宜开展存量更新,综合考虑地块区位、产权、历史原因等,在统筹规划的前提下,做好“一事一议”。三是"因"势制宜综合考虑城市的发展特点与发展需求,广东通过放土地发展”权“,实现“利”益均衡机制,以节约集约用地推动社会治理模式的创新;北京城市规模大,现阶段需要通过减量促进土地资源的集约高效;上海存量工业用地中的国有土地比例高,盘活存量方向和方式具有针对性。基于规划治理视角探讨土地要素集约高效配置是非常好的主题,因为规划是决定土地资源配置的前提与依据。规划作为行使公权力决定资源配置的手段,面临各方利益博弈问题,规划如何协调与平衡各方利益成为制约规划公正与公平的关键。因此,规划需要坚守基于公共利益原则行使公共权力的底线,重点是解决各要素的空间布局和用途管制,政府在处理市场与公权之间应遵循客观规律,要在保证公共利益的基础上尊重经济规律,重在制定规则并进行监督,把经济问题交给市场。规划是具有公共管理属性的,需要多维统筹思考。第一,制定节约集约政策需要着眼不同的发展阶段,做好积淀,把握时机,激发内生动力源;第二,要不负高质量发展的机遇,主动作为,有的放矢,不能制定只能停留在文件的政策;第三,做国土空间规划需突出人的需求,将与人息息相关的产业、住房、社会、公平等作为规划编制需要思考统筹的重点内容;第四,建议北京进一步结合三调、七普、大数据等,研判关于人、地、房、结构功能的当前特征与趋势,为更好研判经济社会发展重点、制定精准政策与治理提供储备。北京的城市更新有几点需要注意:第一,广州、深圳和北京的城市更新有很大差异,广州、深圳房地产主导的城市更新模式利弊兼具。第二,北京的城市更新要考虑减量的要求,规模难以大幅增长,需要发掘存量空间的价值和城市更新的动力。第三,住房问题是高质量发展的重要挑战,需要做好租赁住房的统筹激励措施,调动各区、各改造主体的积极性。北京的城市更新的规模推进和存量盘活需要更好的理解市场主体的需求和商业模式,设计包括土地政策在内的综合政策手段,以提升政策实施效果,实现规划治理视角下土地的集约高效配置。以大红门南中轴城市更新为例,在“疏整促”过程中原服装面料集散的业态被疏解,但现阶段大规模启动城市更新仍然存在困难,分析原因如下:一是从产业的角度,虽然原有产业被疏解,但是围绕批发产业形成的人口和城市公共服务生态依然存在,影响新产业新人口的导入;二是从物业角度,批发市场由于原有空间品质不高但是坪效高,从存量物业改造运营的角度,是比较难算账的改造物业类型之一;三是从改造投资主体和运营机构视角看,国内城市更新领域的不动产资产管理机构对更新物业的产权条件和取得价格要求较高;四是从土地、物业的长期价值稀缺性看,迭代本地产业、引入龙头企业或者明星企业,容易导致更新成本的进一步增加。总的来说,这种土地长期价值和市场中短期支撑的商业模式之间的矛盾是阻碍城市更新推进的重要卡点,需要土地管理政策、投资模式、机制体制突破多管齐下才能有效解决。权益处是机构改革后委内新成立的处室,主要工作可概括为“两清一报告,生储一箱子”。“两清”是指自然资源资产的清查与自然资源资产的清单;“一报告”是指自然资源资产的报告,目前正在针对国有自然资产开展研究,并向人大做汇报。“生”是指生态产品价值的核算与实现,“储”是指土地储备,“一箱子”是指政策的工具箱(近期主要是国企改革的土地资产处置和国有建设用地的供地政策)。今天的讨论非常有意义,特别今天是土地日。目前北京发展到城市更新阶段,在减量发展语境下,土地节约集约利用非常值得探讨,应主动思考如何推进。希望今后能经常开研讨会,欢迎各位专家多提好的建议和做法。
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